تاريخ السلطة التنظيمية وقوة الأدوات النظامية في السعودية

بقلم: يزيد الأحمري

تدقيق: عبدالعزيز العيد

مقدمة:

تتعدد النصوص والقرارات التي يتعامل معها المختص القانوني، إلا أن فهم مضمونها لا يكتمل دون معرفة الأداة التي صدرت بها، والجهة المختصة بإصدارها والمرتبة التي تحتلها ضمن البناء النظامي فالأمر الملكي، والمرسوم الملكي، وقرار مجلس الوزراء، والأمر السامي، ليست مسميات متقاربة فحسب بل أدوات تختلف من حيث طبيعتها، ومجالات استخدامها وبالأخص في صناعة القرار، والآثار المترتبة عليها، وتظهر أهميته في ظل التطور التنظيمي الذي تشهده المملكة العربية السعودية، وما يصاحبه من إصدار أنظمة ولوائح وتنظيمات وقرارات تمس مختلف القطاعات المواكبة لرؤية المملكة 2030، لذلك فإن استيعاب الأدوات النظامية يساعد المختص القانوني على معرفة مصدر القوة الملزمة للنص وحدود اختصاص الجهة التي أصدرته ومدى إمكانية تعديله أو مخالفته بأداة أخرى، وأسعى من خلال هذا المقال إلى تقديم مدخل مبسّط للأدوات النظامية في المملكة، وبيان أبرز الفروقات بينها، ومصادر قوتها، ولمحة عن تاريخ السلطة التشريعية.

أولًا: المقصود بالأدوات النظامية:

يقصد بالأدوات النظامية الوسائل الرسمية التي تعبّر عن الإرادة لإصدار نص، أو اعتماد حكم، أو ترتيب أثر نظامي معين فهي ليست مجرد مسميات شكلية، بل قوالب نظامية تختلف بحسب الجهة التي تصدرها والموضوع الذي تتناوله والأثر الذي يترتب عليها.

ومن المهم التمييز هنا بين النص النظامي وبين الأداة التي صدر بها، فالنظام أو اللائحة أو التنظيم يتضمن الأحكام والقواعد الإجرائية أو الموضوعية، أما الأداة فهي الوسيلة التي منحت هذه الأحكام قوتها النظامية، كالمرسوم الملكي، أو الأمر الملكي، أو قرار مجلس الوزراء، أو الأمر السامي، وبعبارة أبسط، النص يجيب عن سؤال ما الحكم ؟ أو الإجراء المناسب ؟ أما الأداة فتجيب عن سؤال من أصدره ؟ وبأيّ قوة ؟ ووفق أيّ اختصاص ؟

ويلاحظ أن تمييز هذه الأدوات وتحديد مجالات استخدامها لم يرد في تنظيم جامع يضع تعريفًا تفصيليًا لكل أداة، وإنما تشكّل جانب مهم منه من خلال العمل النظامي المستقر كعرف دستوري لهذه الأدوات وما جرى عليه التطبيق وما ورد في بعض النصوص النظامية والأحكام القضائية من إشارات تفرّق بين هذه الأدوات وآثارها، ولذلك فإن فهمها لا يقوم على الاسم وحده، بل على مجموع عناصرها:

الجهة المصدرة، ومحل الأداة، والسند الذي تستند إليه، والأثر النظامي المترتب عليها، وتظهر ماهية الأدوات النظامية في ثلاثة عناصر رئيسية:

صاحب الصفة أو الجهة المختصة، ومحل الأداة، والأثر النظامي، فصاحب الصفة أو الجهة المختصة يحدد مصدر القوة، ومحل الأداة يحدد نطاق استخدامها، أما الأثر النظامي فيبين مدى إلزامها وإمكان الاستناد إليها أو تعديلها أو ترتيب آثار عملية بناءً عليها، ومن هنا تبدأ أهمية التمييز بين الأدوات النظامية:

الأمر الملكي، والمرسوم الملكي، وقرار مجلس الوزراء، والأمر السامي، باعتبارها أدوات مختلفة في طبيعتها وآثارها، وإن بدت متقاربة في ظاهرها وتأثير الأدوات النظامية يكمن في معرفة الأخصائي القانوني متى يتم استعمالها وهرمية قوتها فالأمر الملكي كما سيأتي هو أقوى أداة نظامية لذلك لا يمكن أن يكون هناك أيّ نص أقل منه يخالفه وعلى هذا المنوال يتم العمل على ذلك.

ثانيًا: تطور السلطة التنظيمية:

مرّت السلطة التنظيمية أو التشريعية في المملكة العربية السعودية بعدة مراحل أسهمت في تشكيل مسار إصدار الأنظمة واعتمادها؛ ففي مرحلة مبكرة كان لمجلس الشورى دور بارز في وضع الأنظمة قبل اعتمادها من الملك، وذلك قبل تشكيل مجلس الوزراء، ثم جاءت مرحلة تشكيل مجلس الوزراء عام 1373هـ، ليصبح مجلس الوزراء هو الجهة المختصة بدراسة ووضع الأنظمة قبل اعتمادها من الملك.

ومع صدور النظام الأساسي للحكم عام 1412هـ، اتضح الإطار النظامي للسلطة التنظيمية بصورة أكبر، إذ نصّت المادة (السابعة والستون) من النظام الأساسي للحكم على اختصاص السلطة التنظيمية بوضع الأنظمة واللوائح بما يحقّق المصلحة أو يرفع المفسدة في شؤون الدولة، وفقًا لقواعد الشريعة الإسلامية ووفقًا للنظام الأساسي للحكم ونظامي مجلس الوزراء ومجلس الشورى، ويظهر من هذا التطور أن إصدار الأنظمة في المملكة لا يقوم على إجراء منفرد، بل يمر من خلال مسار مؤسسي تتداخل فيه عدة جهات بحسب طبيعة الموضوع والأداة النظامية المستخدمة فالأنظمة والمعاهدات والاتفاقيات الدولية والامتيازات تصدر وتعدل بمراسيم ملكية بعد دراستها من الجهات المختصة ووفقًا لما قرّرته الأنظمة ذات الصلة.

وفي هذا السياق، يبرز التمييز بين الأنظمة الأساسية الصادرة بأمر ملكي والأنظمة العادية.

حيث صدر المرسوم الملكي رقم (م/23) وتاريخ 1412/8/26 هـ مقررًا أن كلمة (النظام) الواردة في المادة (الثامنة عشرة)، (العشرون) من نظام مجلس الوزراء لا تشمل الأنظمة التالية:

• ١- النظام الأساسي للحكم.

• ٢- نظام مجلس الوزراء.

• ٣- نظام مجلس الشورى.

• ٤- نظام هيئة البيعة.

• ٥- نظام المناطق.

فقد تقرّر أن هذه الأنظمة ذات طبيعة تأسيسية وتنظيمية عليا وصدرت بأوامر ملكية، بخلاف باقي الأنظمة العادية التي تصدر بمراسيم ملكية؛ وهذا التمييز لا يعد تفصيلًا شكليًا، بل له أثر مباشر في فهم مرتبة الوثيقة النظامية وطبيعة الأداة التي صدرت بها وحدود التعامل معها عند التفسير أو التطبيق أو التعديل.

ويتضح من هذا السياق أن تطوّر السلطة التشريعية أو التنظيمية في المملكة يعكس انتقالًا من مرحلة وضع الأنظمة عبر مجلس الشورى قبل تشكيل مجلس الوزراء، إلى مرحلة أكثر تنظيمًا ومؤسسية حيث نصّت المادة (السابعة والستون) من النظام الأساسي للحكم على أنه:

تختص السلطة التنظيمية بوضع الأنظمة واللوائح، فيما يحقّق المصلحة، أو يرفع المفسدة في شؤون الدولة، وفقًا لقواعد الشريعة الإسلامية، وتمارس اختصاصاتها وفقًا لهذا النظام ونظامي مجلس الوزراء ومجلس الشورى.

لذا يتبيّن أنه أصبح إصدار الأنظمة مرتبطًا بمسار محدّد وواضح بين مجلس الوزراء ومجلس الشورى، وأدوات نظامية تختلف بحسب طبيعة النص ومكانته ونوضح أبرز هذه الأدوات كما سيأتي في المحور القادم.

ثالثًا: أبرز الأدوات النظامية:

تتعدد الأدوات النظامية في المملكة بحسب طبيعة الموضوع وحسب مصدره، والأثر المترتب عليه، ولا تنحصر هذه الأدوات في صور محددة؛ إذ توجد أدوات وصيغ نظامية أخرى مؤثرة في العمل التنظيمي والإداري، إلا أن من أبرز الأدوات التي يكثر التعامل معها:

الأمر الملكي، والمرسوم الملكي، وقرار مجلس الوزراء، والأمر السامي؛ ونبين ذلك في التالي:

• أولاً: الأمر الملكي أداة تصدر بالإرادة الملكية المباشرة من الملك، ويتميز بطبيعته الخاصة ومرتبته العالية بين الأدوات النظامية وتظهر أهميته في الموضوعات ذات الطبيعة الأساسية أو السيادية، ويكون لموضوع لم يسبق عرضه على مجلس الوزراء ومجلس الشورى، مثل إصدار الأنظمة الأساسية، وتعيين الوزراء وأعضاء مجلس الشورى والقضاة ومن في حكمهم من أصحاب المناصب العليا، ولهذا يعد الأمر الملكي من أقوى الأدوات النظامية من حيث المرتبة والأثر.

• ثانياً: المرسوم الملكي فيرتبط غالبًا بإصدار الأنظمة العادية والمعاهدات والاتفاقيات الدولية والامتيازات وما في حكمها، وذلك بعد دراستها من مجلس الشورى ثم مجلس الوزراء. فالمرسوم الملكي لا يكون مجرد توجيه، بل أداة اعتماد لنص أو موضوع مرّ بمسار نظامي سابق، سواء من خلال مجلس الوزراء ومجلس الشورى، أو مجلس الوزراء بحسب الأحوال.

• ثالثاً: قرار مجلس الوزراء بوصفه أداة مهمة في إدارة الشأن العام واعتماد كثير من التنظيمات والترتيبات والقرارات ذات الأثر العام، وتظهر أهميته في أن مجلس الوزراء يمارس دورًا محوريًا في دراسة الأنظمة قبل صدورها، وفي إقرار السياسات والتنظيمات ومتابعة تنفيذها، مما يجعل قراراته جزءًا رئيسًا من مسار العمل التنظيمي والتنفيذي في المملكة.

• رابعاً: الأمر السامي هو أداة تتضمن توجيهًا من رئيس مجلس الوزراء في شأن عام، وتكون موجهة غالبًا إلى الوزراء أو رؤساء الجهات المرتبطة به، وتستند إلى الأنظمة ذات العلاقة. ولذلك فإن أثر الأمر السامي يتحدد بحسب موضوعه وسنده والجهة المخاطبة به.

ويتضح من ذلك أن التمييز بين هذه الأدوات له أثر عملي مباشر فمعرفة الأداة التي صدر بها النص تساعد على تحديد مرتبته ومجال تطبيقه وطريقة تعديله ومدى إمكانية الاستناد إليه في المذكرات القانونية أو القرارات الإدارية أو أعمال الصياغة والتنظيم، ومع ذلك تبقى هذه الأدوات نماذج بارزة وليست حصرًا لجميع الأدوات والصيغ النظامية المؤثرة في البيئة التنظيمية.

رابعًا: التدرج النظامي وأثره في التعديل والتطبيق:

لا تقف أهمية الأدوات النظامية عند معرفة مسمياتها أو مصدرها، بل تمتد إلى معرفة مرتبتها ضمن التدرج النظامي، وأثر ذلك في التعديل والتطبيق؛ فكل أداة نظامية تستمد قوتها من الجهة التي أصدرتها ومن طبيعة الموضوع الذي تناولته ومن السند النظامي الذي قامت عليه ويظهر أثر التدرج النظامي عند التعامل مع النصوص المتعددة؛ إذ لا يجوز أن تخالف الأداة الأدنى ما صدر بأداة أعلى منها، كما أن النصوص التنفيذية أو التنظيمية يجب أن تكون منسجمة مع الأنظمة التي تستند إليها، ولذلك فإن المختص القانوني عند مراجعته لنظام أو لائحة أو قرار لا ينظر إلى مضمونه فقط، بل يبحث كذلك في مرتبته وسنده والأداة التي صدر بها ومدى توافقه مع ما يعلوه من قواعد، وتبرز أهمية هذا التدرج بصورة أوضح عند التعديل.

فالأصل أن النص يعدّل بالأداة ذاتها التي صدر بها أو بأداة أعلى منها، لأن التعديل يمس القوة النظامية للنص ومركزه في البناء النظامي فالأمر الملكي لا يعدّل إلا بأمر ملكي ويطبق ذلك على باقي الأدوات؛ إلا أن التطبيق العملي قد يعرف بعض الحالات الخاصة التي يجري فيها التعديل بأداة مختلفة، متى كان لذلك سند أو تفويض أو طبيعة خاصة تبرّره، لأن كما أشرنا في المحور الأول أن هذه الأدوات جاءت وفق العرف الدستوري ولا يوجد ما ينظّمها إلا العادات والقرارات مع مرور الوقت أخذت صبغتها وقوتها منها.

أما من حيث التطبيق، فإن التدرج النظامي يساعد على حل التعارض بين النصوص؛ فإذا تعارضت لائحة أو قرار مع نظام أعلى، فإن الأولوية تكون للنص الأعلى مرتبة، كما يساعد هذا التدرج على تحديد مدى قوة الاستناد إلى النص في المذكرات القانونية والقرارات الإدارية، وعلى معرفة ما إذا كان النص منشئًا لالتزام، أو مفسرًا لحكم، أو منظمًا لإجراء تنفيذي، وبذلك فإن معرفة التدرج النظامي ليست مسألة شكلية، بل هي أداة عملية لفهم قوة النص وطريقة تعديله وحدود تطبيقه ومدى مشروعية الاستناد إليه، وكلما كان المختص القانوني أكثر وعيًا بمرتبة الأداة النظامية كان أقدر على قراءة النصوص قراءة صحيحة وتجنّب الخلط بين ماهو أصلي وماهو تنفيذي، وبين ماهو ملزم وماهو تابع أو مفسّر، ومن التطبيقات التي تبرز أثر التدرج النظامي ما يعرّف بـ(الترتيبات التنظيمية)، وهي صيغة تنظيمية تستخدم غالبًا لتنظيم بعض الجهات أو البرامج أو الكيانات الحكومية المستحدثة إلى حين استقرار تنظيمها بصورة أوسع وتظهر أهمية هذا النوع من الوثائق في أنه لا ينظر إليه من اسمه فقط، بل من خلال الأداة التي صدر بها والجهة التي اعتمدته؛ فقد تصدر بعض الترتيبات التنظيمية بقرار من مجلس الوزراء وقد تصدر في حالات أخرى بأمر ملكي، فتأخذ قوتها من الأداة التي صدرت بها مع مراعاة طبيعة الموضوع الذي تنظّمه وهذا يؤكد أن فهم التدرج النظامي لا يقوم على المسمى وحده وإنما على مجموع عناصر الوثيقة:

أداة الإصدار، والجهة المختصة، والسند، ومحل التنظيم، والأثر المترتب عليه.

الخاتمة:

وفي الختام، يتضح أن فهم الأدوات النظامية هو عنصر مؤثر في الصياغة النظامية والاستشارات القانونية وقراءة القرارات فمعرفة الأداة التي صدر بها النص والجهة المختصة بإصداره ومرتبته ضمن البناء النظامي، تساعد المختص القانوني على تحديد قوته وحدود تطبيقه ومدى إمكانية تعديله أو الاستناد إليه، ومع أن هذا المقال تناول أبرز الأدوات النظامية، كالأمر الملكي، والمرسوم الملكي، وقرار مجلس الوزراء، والأمر السامي، إلا أن البيئة التنظيمية تتضمن أدوات وصيغًا أخرى مؤثرة، مثل التوجيهات الملكية والسامية، والتعاميم، والقرارات الوزارية، والترتيبات التنظيمية، وتظهر أهمية هذه الأدوات في أثرها العملي على عمل الجهات الحكومية وعلى فهم المختصين لمسار التطبيق والتنفيذ، ومع تعدّد هذه الأدوات وتنوع آثارها، تبدو الحاجة قائمة إلى وجود تنظيم أو دليل استرشادي يوضّح طبيعة كل أداة ومجال استخدامها ومرتبتها والأثر النظامي المترتب عليها، بما يسهم في تعزيز وضوح التدرج النظامي وتوحيد الفهم عند التطبيق وتقليل الإشكالات التي قد تنشأ عند الخلط بين الأداة المنشئة للحكم والأداة المفسرة له والأداة المنظمة لإجراء تنفيذي.